Méthodologie générale + modèle de bascule des cotisations patronales vers TVA et CSG. Recherche de l'optimum entre compétitivité, pouvoir d'achat et préservation du modèle social.
Optimiser la dépense publique n'est pas couper aveuglément. C'est réallouer la pression fiscale vers les bases les plus larges et les moins distortives, et désinvestir des dépenses dont le rendement social est faible pour réinvestir là où il est élevé. Voici la méthode.
Partir d'un Sankey complet recettes → collecteurs → branches → prestations. Sans cette vision systémique, toute réforme est aveugle.
Quelles taxes pèsent sur la production (cotisations, C3S, CVAE) et lesquelles pèsent sur la consommation ou le revenu (TVA, CSG, IR) ? Les premières sont les plus nuisibles à la croissance (OCDE 2010).
Comparer France vs Suède, Pays-Bas, Danemark, Allemagne sur chaque grand poste. L'écart révèle le gisement.
Pour chaque euro dépensé : combien d'euros de bien-être / d'emploi / de croissance ? La revue de dépenses (modèle canadien 1994, suédois 1996) impose ce calcul.
La bascule fiscale (réduction d'un impôt distortif compensée par un impôt à large assiette) est politiquement plus acceptable que la coupe pure. Elle préserve le modèle social tout en restaurant la compétitivité.
| Étape | Action | Outil | Horizon |
|---|---|---|---|
| 1. Diagnostic | Cartographier 1 600 Md€ de dépenses APU par destination, mission, programme | LOLF, Jaunes budgétaires, Cour des Comptes | 3 mois |
| 2. Revue zéro-base | Pour chaque programme > 500 M€, justifier l'existence (et pas seulement l'évolution) | Spending Review (UK 1998, Canada 1994) | 6 mois |
| 3. Benchmarking | Écart à la moyenne OCDE / aux 3 meilleurs comparables (Suède, Pays-Bas, Danemark) | OECD Government at a Glance, COFOG | 3 mois |
| 4. Modélisation bascule | Simuler les transferts d'assiette (cotisations → TVA/CSG, IS → BIC, etc.) | Modèle Mésange (Trésor), TAXIPP (IPP) | 4 mois |
| 5. Trajectoire pluriannuelle | LPFP 5 ans avec règle de dépense en volume + clause d'autoréglage | HCFP, règle suédoise post-1996 | Continu |
| 6. Évaluation ex post | Rendre obligatoire l'évaluation à 3 et 5 ans de chaque réforme > 1 Md€ | France Stratégie, IPP, OFCE | Permanent |
La France finance massivement sa protection sociale par des cotisations assises sur le travail. C'est une anomalie historique (Sécu 1945) qui pénalise l'emploi qualifié et la compétitivité, et qui ne tient plus dans une économie ouverte.
| Pays | Coin fiscal sur travail (% coût total, célibataire au salaire moyen) | Cotisations employeur (% PIB) | TVA (% PIB) |
|---|---|---|---|
| 🇫🇷 France | 47,2 % | 11,3 % | 7,2 % |
| 🇩🇪 Allemagne | 47,9 % | 6,9 % | 7,0 % |
| 🇸🇪 Suède | 42,8 % | 7,8 % | 9,2 % |
| 🇩🇰 Danemark | 35,4 % | 0,1 % | 9,5 % |
| 🇳🇱 Pays-Bas | 35,8 % | 4,6 % | 7,0 % |
| 🇨🇭 Suisse | 22,8 % | 3,3 % | 3,5 % |
| Moyenne OCDE | 34,8 % | 5,4 % | 6,8 % |
Sources : OCDE Taxing Wages 2024, Revenue Statistics 2024.
L'OCDE classe les impôts par effet négatif sur la croissance : 1) impôts sur les sociétés, 2) impôts sur le travail, 3) impôts sur la consommation, 4) impôts récurrents sur le foncier. Basculer du 2 vers le 3 augmente le PIB potentiel de 0,2 à 0,5 pt par % de PIB transféré.
Une "TVA sociale" de 5 points compensant une baisse de 11 points de cotisations patronales famille créerait 200 000 à 400 000 emplois à 5 ans, sans effet inflationniste durable au-delà de 12 mois.
L'effet emploi est concentré sur les bas salaires (élasticité 0,7 sous 1,6 SMIC vs 0,2 au-dessus de 2,5 SMIC). Conclusion : cibler la bascule sur les salaires < 2,5 SMIC maximise le ROI emploi.
Une bascule de 30 Md€ de cotisations vers la CSG augmente le PIB de 0,3 % à 5 ans et l'emploi de 100 000 à 150 000 postes. Sur la TVA, l'effet est légèrement inférieur (impact prix court terme).
La cotisation maladie a déjà été largement basculée en CSG depuis 2018. On cible les cotisations qui pèsent encore sur le travail sans contrepartie directe pour le salarié :
| Branche | Collecteur | Md€ (2024) | Logique |
|---|---|---|---|
| Famille | URSSAF | 25 | Bénéfice universel — pas lié au travail |
| Chômage | Unédic | 15 | Mutualisation, pas contribution individuelle |
| AT-MP | URSSAF | 15 | À conserver (signal prix sécurité) |
| Retraite base (CNAV) | URSSAF | 90 | Lien droit/cotisation à préserver — exclu |
| Retraite complémentaire | AGIRC-ARRCO | 62 | Régime paritaire à statu quo — exclu |
| Autres + taxes affectées | Divers | 42 | FNAL, formation, taxe salaires, C3S, prévoyance |
| Total cotisations patronales (hors maladie déjà basculée) | ~250 | ||
| Périmètre baissable (famille + chômage + taxes affectées) | ~80-90 | Cible réaliste à 5 ans |
Tout le modèle décrit ci-dessus concerne les cotisations patronales du secteur privé. Pour la Fonction Publique d'État (FPE), les choses sont radicalement différentes — et l'opacité du système masque l'un des plus grands sujets non traités des finances publiques françaises.
FIPECO (fiche du 31.10.2025) le dit en toutes lettres : « Bien qu'elles ressemblent à des cotisations sociales patronales, ces contributions [au CAS Pensions] constituent économiquement une subvention d'équilibre versée par le budget général. Le taux est ajusté chaque année pour à peu près équilibrer le CAS. »
| Composante | Md€ 2024 | % masse salariale | Nature |
|---|---|---|---|
| Traitements bruts indiciaires | 63,7 | 41,7 % | Vrai salaire grille |
| Primes et indemnités | 26,3 | 17,2 % | 30 % du brut en moyenne, hors assiette pension |
| Cotisations sociales patronales (hors pensions) | 14,6 | 9,5 % | Maladie, famille, FNAL, AT-MP, allocations |
| Allocations et prestations sociales | 1,2 | 0,8 % | Action sociale ministérielle |
| Contribution employeur au CAS Pensions | 46,9 | 30,7 % | Subvention d'équilibre déguisée |
| Total dépenses personnel État (titre II) | 152,8 | 100 % | 34 % des dépenses nettes du budget général |
| Constat | Implication |
|---|---|
| Ce n'est pas une cotisation, c'est un transfert intra-budgétaire. L'État se verse à lui-même 46,9 Md€ (programmes ministériels → CAS Pensions) sans aucun effet sur le déficit consolidé. | Aucun gain budgétaire à le baisser. Aucune perte à le garder. C'est de la tuyauterie comptable. |
| Mais il masque le vrai déséquilibre démographique. Le ratio cotisants/retraités de la FPE est tombé à 1,3 actif pour 1 retraité (vs 1,7 dans le privé), et il continue de baisser. | Sans cette subvention, les pensions ne pourraient être versées. Le système est structurellement déficitaire de ~30 Md€/an sur une logique actuarielle privée. |
| Le taux gonfle artificiellement la "rémunération employeur" comparée au privé. Un cadre A à 50 k€ brut « coûte » 90 k€ à l'État là où un cadre privé équivalent coûte ~71 k€. | Cela alimente le sentiment d'inégalité de traitement et brouille tout débat sur le coût réel de la FPE. |
| Aucune marge de pilotage pour les gestionnaires. FIPECO : « les gestionnaires de programmes budgétaires n'ont aucun moyen d'infléchir le taux ». | La performance budgétaire de chaque ministère est faussée : 31 % de leurs dépenses de personnel sont incompressibles et déconnectées de leur gestion. |
Plutôt que de baisser le taux 74 % (qui n'aurait aucun effet budgétaire réel), le scénario de réforme se joue en deux temps : rendre visible la subvention puis aligner progressivement les règles sur le privé, en s'inspirant de la convergence Touraine 2014.
| Étape | Action | Impact budgétaire | Horizon |
|---|---|---|---|
| 1. Vérité comptable | Décomposer en LFI le « titre II » entre : (a) cotisation employeur au taux actuariel (~28 %), (b) subvention d'équilibre explicite (le solde, ~30 Md€/an). Affichée comme telle dans les Jaunes budgétaires. | 0 (neutre) | PLF 2027 |
| 2. Intégration assiette primes | Élargir progressivement l'assiette pension aux primes (sur 10 ans, +3 pts d'assiette/an). Hausse cotisation salariale équivalente (~+0,3 pt/an). Compensé par mesures salariales ciblées. | +1,5 Md€/an à T+5 | 2027-2037 |
| 3. Convergence des règles | Calcul pension sur 25 meilleures années (vs 6 derniers mois) pour les nouveaux entrants à partir de 2030. Aligne sur le privé et casse la dynamique de surcotisations indemnitaires de fin de carrière. | +5 Md€/an à T+15 | 2030 puis montée en charge 30 ans |
| 4. Caisse autonome | Transformer le SRE (service des retraites de l'État) en caisse autonome de droit commun (modèle CNRACL pour la FPT/FPH). Gouvernance paritaire, comptes consolidés, pilotage par taux d'équilibre. | 0 (mais transparence totale) | 2030 |
| 5. Effet sur la dette publique | Comptabiliser dans la dette implicite consolidée les engagements de retraite FPE (~2 200 Md€, INSEE). Aujourd'hui hors bilan. | 0 (information) | 2027 |
| Gain structurel cumulé à 15 ans | ~6,5 Md€/an à T+15 |
Jean-Pascal Beaufret, ancien inspecteur des finances, ancien chef de service au Trésor, ancien Directeur Général des Impôts, a documenté plus que personne ce qu'il appelle le « mensonge des trois singes » des finances publiques françaises. Profil d'insider de l'administration financière, ses critiques sont d'autant plus difficiles à écarter. Ses constats convergent étroitement avec le diagnostic FPE et le calibrent à la hausse.
| Reproche | Chiffre clé | Implications |
|---|---|---|
| 1. Fausse répartition État / Sécu. Le déficit est officiellement attribué à 100 % à l'État, qui ne représente que 37 % de la dépense publique. | 48 % de la dépense publique = ASSO, soit 5 pts de PIB de plus que la moyenne UE | La cible de la bascule n'est pas l'État mais bien le financement social. La méthode médiane est juste. |
| 2. Subventions d'équilibre cachées aux retraites publiques. Beaufret chiffre la subvention totale (FPE + régimes spéciaux) à 52-74 Md€/an. | 52 Md€ subvention / ~14 000 € par retraité du public | Mon estimation prudente (~30 Md€) doit être relevée à 30-52 Md€ selon le périmètre. Détaillé infra. |
| 3. Opacité comptable. Sur 74 Md€ de subventions, seuls 12 Md€ apparaissent comme « subventions d'équilibre ». 62 Md€ sont noyés dans des libellés flous. | 12/74 Md€ visibles (16 %) | Renforce la 1re étape du scénario : vérité comptable en LFI (séparation cotisation actuarielle / subvention). |
| 4. Image trompeuse du COR. Le COR présente un système de retraites « en équilibre » par jeu d'hypothèses optimistes et conventions comptables. | 68 Md€ de déficit branche vieillesse 2022 (sur 127 Md€ déficit public total) | Plus de la moitié du déficit public vient de la branche vieillesse, mais ce n'est jamais nommé. |
| 5. Fiction du PLFSS. Le déficit officiel Sécu 2026 affiché à 24,5 Md€ masque une réalité bien supérieure une fois retraités les transferts intra-APU. | Vrai déficit Sécu >> 24,5 Md€ officiel | Justifie la 4e étape : caisse FPE autonome avec comptes consolidés transparents. |
Le diagnostic Beaufret rejoint un autre travail déjà modélisé : zoom_APUC_pyramide_retraites.html. L'analyse de la pyramide des âges FPE révèle une fenêtre exceptionnelle entre 2025 et 2040 pour redimensionner l'État sans plan social, par simple non-remplacement partiel des départs en retraite. Cette opportunité doit être articulée avec la réforme du financement des pensions FPE.
| Cohorte | Effectif (k) | % FPE | Fenêtre de départ |
|---|---|---|---|
| 50-54 ans (génération 1969-1973) | 355 | 13,9 % | 2031-2037 — cohorte massive |
| 55-59 ans (génération 1964-1968) | 344 | 13,4 % | 2026-2032 — départs imminents |
| 60-64 ans | 226 | 8,8 % | Réforme 2023 décale |
| Total ≥ 50 ans | ~925 | 36 % | 875 000 départs cumulés sur 15 ans |
| Scénario | Règle | Économie brute cumulée | Économie en régime de croisière | Effectif FPE en 2040 |
|---|---|---|---|---|
| S0 — Statu quo | 1 pour 1 (remplacement intégral) | 0 Md€ | 0 Md€/an | ~2,7 M (croissance mécanique) |
| S1 — Modéré | 1 pour 3 départs non remplacés (33 %), hors prioritaires | ~21 Md€ | ~1,4 Md€/an | ~2,4 M |
| S2 — Recommandé | 1 pour 2 départs non remplacés (50 %) | ~42 Md€ | ~2,8 Md€/an | ~2,15 M (proche niveau 2010) |
| S3 — Ambitieux | 2 pour 3 départs non remplacés (67 %) | ~63 Md€ | ~4,2 Md€/an | ~1,9 M (niveau 1995) |
| Périmètre | Règle proposée | Gain cumulé 15 ans | Justification |
|---|---|---|---|
| Régalien (Défense, Intérieur, Justice) | 1 pour 1 ou +5 % | 0 (priorité) | Sécurité, contexte géopolitique |
| Éducation enseignants | 1 pour 1 + redéploiement | 0 mais réallocation | Profiter baisse démo (−1,68 M élèves d'ici 2035) → 90 k ETPT vers AESH |
| EN administratif + ATSS | 1 pour 2 | ~2 Md€ | Cf. zoom_ATSS_2025.html |
| Bercy (DGFIP, Douanes, Trésor) | 1 pour 3 | 3,5-4,5 Md€ | IA + déclaration auto + Galaxie ; ministère le plus vieillissant |
| Opérateurs / ODAC (482 agences) | 1 pour 3 + fusions | 3-5 Md€ | Doublons massifs ; cible 400 k ETPT en 5 ans |
| Ministères transversaux (MTE, Agri, AS) | 1 pour 2 | 2-3 Md€ | Fonctions support consolidables |
| Total atteignable réaliste | 25 à 35 Md€ cumulés / 1,7-2,3 Md€/an | Pondéré du bilan net (cf. infra) |
L'économie brute doit être corrigée des effets collatéraux. Le bilan net en régime de croisière ressort entre +1,2 et +1,7 Md€/an, soit +18 à +25 Md€ cumulés sur 15 ans, après prise en compte de :
| Levier | Assiette 2024 | Rendement / point | Logique |
|---|---|---|---|
| TVA (taux normal 20 %) | ~750 Md€ taux normal | ~7,5 Md€ / pt | Frappe les importations, exonère les exports → gain compétitivité |
| CSG activité + remplacement + capital | ~1 350 Md€ | ~16-17 Md€ / pt | Base très large, tous revenus, peu distortive |
| Économies en dépenses (revue zéro-base) | 1 600 Md€ APU | 15-50 Md€ identifiables | Réduit la pression de compensation à due concurrence |
Sources : DGFiP rapport TVA 2024, DSS rapport CSG 2024, FIPECO fiches assiettes.
Le simulateur calcule en temps réel le besoin de compensation, la hausse de salaire net pour les salariés, l'inflation induite par la TVA, et le verdict d'équilibre.
| Objection | Validité | Parade |
|---|---|---|
| "La hausse de TVA est inflationniste et antiredistributive." | Partielle | Effet prix limité à 12 mois (Trésor 2012, Bloc et al.). Compensation par chèque énergie/alim ciblé sur 3 premiers déciles (~3 Md€). Maintenir taux réduits. |
| "La CSG sur les retraités est injuste." | Partielle | Préserver le taux réduit/zéro pour les pensions < SMIC. Hausse uniquement sur pensions médianes et supérieures. Argumentaire intergénérationnel (le travail finance trop, le capital et les revenus de remplacement pas assez). |
| "Les entreprises ne répercuteront pas en salaires." | Risque réel | Conditionner la baisse à un accord de branche obligatoire de répercussion (modèle CICE 2.0) ou indexer la baisse sur la masse salariale brute (mécanisme automatique). |
| "On déshabille la Sécu." | Faux | La Sécu ne perd rien : la TVA et la CSG affectées compensent intégralement. Ce qui change, c'est la nature du financement, pas son montant. C'est exactement ce qu'a fait le Danemark depuis 1990. |
| "Les économies de dépenses ne se font jamais." | Historiquement vrai en France | Inscrire la trajectoire d'économies dans une LPFP avec mécanisme correcteur automatique (modèle suédois). Faire valider par le HCFP. Exemples concrets : 12-18 Md€ FPT (cf. Zoom FPT), 15 Md€ doublons APUC retraites, 8 Md€ niches fiscales rendement nul. |
La proposition opérationnelle pour 2027-2032 :
| Année | Baisse cotis. | Hausse TVA | Hausse CSG | Économies | Salaire net cumulé |
|---|---|---|---|---|---|
| 2027 (T+1) | −15 | +8 | +5 | +5 | +7 |
| 2028 (T+2) | −30 | +15 | +12 | +10 | +13 |
| 2029 (T+3) | −45 | +19 | +17 | +17 | +20 |
| 2030 (T+4) | −55 | +19 | +22 | +22 | +24 |
| 2031 (T+5) | −60 | +19 | +25 | +25 | +27 |
Inscrire la trajectoire dans une LPFP votée à majorité qualifiée, avec clause de revoyure annuelle au HCFP.
La baisse de cotisations n'est versée qu'aux entreprises ayant signé un accord de branche de répercussion en salaire.
Chèque énergie + alim ciblé sur les 3 premiers déciles pour neutraliser l'effet TVA. Coût : ~3 Md€ inclus.
Étalement sur 5 ans (12 Md€/an de baisse) pour absorber l'effet prix et permettre la négociation salariale.
Comité indépendant (modèle UK Office for Budget Responsibility) qui valide la réalité des économies trimestriellement.