Zoom Fonction Publique Territoriale — 2,04 M agents pour 54 000 employeurs (2025)

1. La grande explosion FPT — +49 % en 28 ans (vs FPE +9 %, FPH +40 %)FIPECO / DGCL BIS 207 / INSEE Siasp

De 1997 à 2025, la fonction publique territoriale a gagné +619 000 agents, soit +49 %. Sur la même période, la population française n'a augmenté que de +15 % et les transferts de compétences depuis l'État représentent au maximum +165 000 agents. Le solde — environ +454 000 agents — relève de créations propres et de doublons EPCI/communes. C'est la dérive la plus mal expliquée des finances publiques françaises.

Série chronologique 1997-2025 (en milliers d'agents, hors transferts retraités)

¹ « Autres » : SDIS, OPHLM (passés en EPIC depuis), CCAS, syndicats mixtes, EPL, CDG. Variation 2015-2025 = principalement effet périmètre + transferts SDIS.

Comparaison versants 1997 → 2025

2. Les 5 vagues de transferts qui ont gonflé la FPTLois Defferre → NOTRe

Sur les +619 000 agents gagnés depuis 1997 (à périmètre constant FIPECO), environ 165 000 sont des transferts directs FPE→FPT (compétence transférée + agents qui suivent). Les 454 000 restants relèvent de créations nettes de postes ou de doublons EPCI. Décompte précis :

Le « zéro doublon » qui n'a jamais eu lieu

Lors des transferts Acte II, l'État s'était engagé à supprimer les postes correspondants côté ministères. Bilan 2010-2025 :

• TOS éducation : 95 000 transférés. Le MEN a effectivement réduit ses effectifs administratifs en EPLE de ~85 000. Mais les Régions/Départements ont créé ~20 000 postes administratifs nouveaux pour gérer les TOS reçus. Doublon net : +20 000.
• Routes nationales : 25 000 transférés aux Départements. La DDE/DDT a réduit de ~20 000. Mais création postes ingénierie territoriale en parallèle. Doublon : +5 000.
• RMI/RSA : 20 000 transférés. La Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) n'a jamais réduit ses effectifs — elle gère toujours le versement. Doublon net : +15 000.
• GEMAPI : compétence transférée aux EPCI. État maintient DREAL et préfectures sur la même thématique. Doublon : +3 000.

3. Bottom-up — où sont les 2,04 M agents FPT ?DGCL BIS 207 / INSEE Siasp 2025

Décomposition fine par strate de collectivité, avec satellites (FPT élargie). 50 % des agents sont communaux ; mais ce sont les 35 800 petites communes qui concentrent l'enjeu de mutualisation, et les EPCI qui concentrent les doublons.

Communes par strate démographique

Source : DGCL Bulletin d'information statistique n°207 (février 2026). Lecture clé : une commune de 200 hab. emploie 4-5 agents (secrétaire de mairie + agent technique + cantine + animateur), soit ratio agents/habitant identique aux grandes villes mais coût/habitant divisé par 4 (économies d'échelle inversées).

EPCI par catégorie

Départements, Régions et satellites (FPT élargie)

Filières et catégories statutaires

Comparaison versants : FPE = 55 % cat. A, 25 % cat. B, 18 % cat. C — FPH = 46 % cat. A, 28 % cat. B, 25 % cat. C. La FPT est le versant le plus « ouvrier » (70 % cat. C), ce qui explique partiellement les arrêts maladie élevés (cf. section 8).

4. Coût FPT par habitant — l'inégalité massive selon les territoiresDGCL / OFGL 2025

Le coût FPT par habitant varie de 220 €/an dans une commune rurale à 1 320 €/an à Paris, soit un écart x6. Une partie est légitime (services rendus, péréquation, ZUS), l'autre relève de l'inertie historique et du sureffectif structurel.

Total bloc local par habitant (toutes strates additionnées)

Comparaison par grandes villes (agents/1000 hab. 2025)

Disparités régionales

5. D'où vient la croissance FPT depuis 25 ans ? Décomposition fonctionnelleFIPECO / DGCL / IFRAP

Sur les +619 000 agents FPT 1997-2025 (périmètre constant FIPECO), voici la décomposition par cause :

Le mille-feuille EPCI — le sureffectif né

La création des EPCI à fiscalité propre depuis 1999 (loi Chevènement) avait pour but explicite la mutualisation : on transfère des compétences à l'EPCI, on supprime les services correspondants en commune. Bilan 2000-2025 :

• EPCI 2000 : ~2 600 structures, ~110 000 agents. EPCI 2025 : 1 254 structures (concentration), 375 000 agents (×3,4).
• Communes 2000 : 1 030 000 agents. Communes 2025 : 1 015 000 agents. Suppression nette : seulement -15 000.
• Théorie : transfert de 265 000 agents vers EPCI = 265 000 supprimés en commune. Réalité : -15 000 supprimés.
• Doublon structurel = +265 000 - 15 000 = ~250 000 agents en double FPT, soit ~10,5 Md€/an de masse salariale dupliquée.

6. Qui paye les ~280 Md€ de la FPT ?DGFiP / DGCL / OFGL 2025

Les ressources des collectivités locales (~280 Md€) proviennent de 4 grandes sources : la fiscalité locale (~38 %), les dotations État (~25 %), la TVA transférée (~20 %) et les recettes propres + emprunts (~17 %). C'est la DGFiP qui collecte 90 % de tout cela — pas les collectivités directement.

Ressources des collectivités locales 2024 (~280 Md€)

Dépenses des collectivités locales 2024 (~280 Md€)

Décomposition masse salariale 83,5 Md€ par strate

7. Les 1 607 heures — la loi jamais appliquéeLoi 2019, art. 47 / Conseil d'État

La loi du 6 août 2019 « de transformation de la fonction publique » (article 47) oblige toutes les collectivités à appliquer la durée légale du travail (1 607 heures/an) au plus tard au 1er janvier 2022 (communes/EPCI), 2023 (départements), 2024 (régions). Quatre ans plus tard, 15 % des collectivités sont encore hors la loi, dont les plus grandes : Paris, Marseille, Saint-Denis, Aubervilliers, Lyon (avant fusion métropole).

Cas emblématiques de non-application

Si toute la FPT appliquait strictement les 1 607h…

La Cour des Comptes a chiffré (rapport 2022 sur la durée du travail FPT) que l'application stricte de la loi 2019 = +57 millions d'heures travaillées par an, soit l'équivalent de 57 000 ETP économisés. À ~21 000 €/ETP moyen, gain potentiel : ~1,2 Md€/an (estimation Cour des Comptes 2016).

• Sources de l'écart 1607h vs réel :
  • « Jour du Maire » : journée de congé offerte historiquement (parfois 2-3 jours)
  • Ponts généralisés (lendemains de fériés systématiquement chômés)
  • Pauses méridiennes payées (vs non payées dans le privé)
  • Comptes épargne-temps (CET) abusifs (jusqu'à 60 j cumulés)
  • Récupération RTT héritée du passage 35h (2002, jamais remise à plat)
  • Régimes dérogatoires sectoriels (police municipale, espaces verts, voirie hivernale…)

8. Arrêts maladie FPT — le pire de la fonction publiqueDGAFP / Sofaxis 2025

La FPT est le versant le plus absent de toute la fonction publique : 13,3 jours d'absence par agent par an en 2024 (en baisse de 1,7 j vs 2023), contre ~10,8 j FPE et ~9,3 j enseignants. Soit +23 % d'absences vs FPE. Coût total estimé : 3,5 à 4,5 Md€/an.

Volumétrie absences 2024

Pourquoi la FPT est-elle plus absente ?

• Pyramide des âges la plus défavorable : âge moyen 47 ans (vs 43 FPE, 42 FPH). 30 % des agents FPT ont > 55 ans → arrêts maladie naturellement plus longs.
• 70 % de catégorie C : métiers physiques (voirie, espaces verts, propreté, écoles, restauration scolaire) → TMS (troubles musculo-squelettiques) explosent.
• Métiers exposés : ATSEM (cantines, gestion enfants), agents techniques, ripeurs (collecte), policiers municipaux. Bruit, intempéries, station debout, manutention.
• Médecine du travail FPT sous-dotée : 1 médecin du travail pour 3 800 agents (norme légale 1/4000 mais souvent 1/8000 en pratique). Prévention RPS quasi-inexistante.
• Climat social local tendu : changements politiques (alternance maire), réorganisations, pression élus locaux sur agents → burn-out et arrêts longs.
• Effet jour de carence : ré-instauré en 2018 (1 jour non payé sur les arrêts courts) → effet limité (-2 % seulement).

Comparaison FPT par strate

9. Productivité FPT — leviers chiffrés à 5 ansAnalyse

La FPT cumule trois caractéristiques qui en font le versant le plus actionnable en termes de productivité : (1) explosion 1997-2025 mal expliquée, (2) hétérogénéité massive entre territoires comparables, (3) arsenal légal existant non appliqué (1607h, pacte confiance). Fourchette d'économies à 5 ans :

10. Lexique — acronymes et notions clésPour décoder le jargon

Glossaire des termes, acronymes et institutions utilisés dans ce document.

Versants et statuts

• FPT — Fonction Publique Territoriale. Agents employés par les collectivités locales et leurs établissements publics (2,04 M agents fin 2025).
• FPE — Fonction Publique d'État (2,58 M).
• FPH — Fonction Publique Hospitalière (1,249 M).
• Catégorie A / B / C — Hiérarchie statutaire : A (cadres, conception, ≥ Bac+3), B (intermédiaires, application, Bac à Bac+2), C (exécution, sans diplôme requis). FPT = 70 % cat. C.
• Titulaire — Fonctionnaire stricto sensu, recruté par concours, à vie. ~75 % de la FPT.
• Contractuel — Recruté par contrat (CDD/CDI). 25 % de la FPT, en hausse continue depuis loi 2019.
• NBI — Nouvelle Bonification Indiciaire. Points d'indice supplémentaires pour fonctions à responsabilité ou pénibilité.
• RIFSEEP — Régime Indemnitaire tenant compte des Fonctions, Sujétions, Expertise et Engagement Professionnel. Régime indemnitaire harmonisé depuis 2014-2017.

Strates de collectivités

• Commune — Échelon territorial de base. 34 935 communes en France (le plus haut nombre d'Europe).
• EPCI — Établissement Public de Coopération Intercommunale. Regroupement de communes. À fiscalité propre = perçoit ses propres impôts. 1 254 EPCI en 2024.
• CC — Communauté de Communes. EPCI le plus petit, monde rural. 990 CC.
• CA — Communauté d'Agglomération. EPCI urbain de moyen format (50 k+ habitants). 229 CA.
• CU — Communauté Urbaine. EPCI urbain de grand format. 14 CU.
• Métropole — EPCI le plus intégré, créé loi MAPTAM 2014. 21 métropoles. Cas spéciaux : Métropole de Lyon (collectivité à statut particulier, fusion avec Département du Rhône en 2015), Métropole du Grand Paris (créée 2016, complexe).
• Département — 101 départements. Compétences : solidarité (RSA, APA, ASE), routes départementales, collèges TOS.
• Région — 18 régions (13 métropolitaines + 5 ultramarines). Compétences : lycées TOS, formation pro., transports interurbains, dév. éco.
• Collectivité d'outre-mer (COM) — Statuts spécifiques (Polynésie, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, etc.).

Satellites et FPT élargie

• OPH — Office Public de l'Habitat. EPIC qui gère le logement social. 253 OPH, 30 000 agents.
• CCAS / CIAS — Centre Communal / Intercommunal d'Action Sociale. Action sociale de proximité (aides, EHPAD, crèches).
• SDIS — Service Départemental d'Incendie et de Secours. Sapeurs-pompiers professionnels (41 500) + volontaires (197 000) + admin.
• EPL — Entreprise Publique Locale. Comprend SEM, SPL, SEMOP.
• SEM — Société d'Économie Mixte. Capital majoritairement public.
• SPL — Société Publique Locale. 100 % public.
• SEMOP — SEM à Opération unique. Pour un projet précis (ex : tramway).
• CDG — Centre De Gestion. Établissement qui gère la RH des petites collectivités (concours, mobilité, retraite).
• Régie — Mode de gestion d'un service public en interne (vs délégation à une entreprise privée).

Lois de décentralisation

• Acte I — Lois Defferre (1982-1983) — Transferts de l'État vers les collectivités, suppression de la tutelle préfectorale a priori.
• Loi Chevènement (12 juillet 1999) — Création des EPCI à fiscalité propre, simplification de l'intercommunalité.
• Acte II — Loi Raffarin (13 août 2004) — Transferts massifs : routes nationales, TOS lycées/collèges, RMI/RSA. ~140 000 agents transférés.
• Loi RCT (16 décembre 2010) — Réforme des Collectivités Territoriales. Création conseillers territoriaux (jamais appliquée).
• Loi MAPTAM (27 janvier 2014) — Modernisation de l'Action Publique Territoriale et Affirmation des Métropoles. Création métropoles, compétence GEMAPI.
• Loi NOTRe (7 août 2015) — Nouvelle Organisation Territoriale de la République. Suppression clause générale de compétence des Régions/Départements, transfert dév. éco aux Régions.
• Loi 3DS (21 février 2022) — Différenciation, Décentralisation, Déconcentration et Simplification. Petits ajustements, transfert routes RNIL aux Départements.

Finances locales

• DGCL — Direction Générale des Collectivités Locales. Service du ministère de l'Intérieur. Publie le rapport annuel « Les collectivités locales en chiffres ».
• OFGL — Observatoire des Finances et de la Gestion publique Locales. Plateforme statistique commune État/collectivités.
• DGF — Dotation Globale de Fonctionnement. Principale dotation État aux collectivités (27 Md€/an).
• FCTVA — Fonds de Compensation pour la TVA. Remboursement TVA payée sur investissement (7 Md€/an).
• DETR — Dotation d'Équipement des Territoires Ruraux.
• DSIL — Dotation de Soutien à l'Investissement Local.
• FNADT — Fonds National d'Aménagement et de Développement du Territoire.
• FPIC — Fonds national de Péréquation des ressources Intercommunales et Communales (1 Md€).
• DSU / DSR — Dotation de Solidarité Urbaine / Rurale (péréquation).
• Pacte de Cahors (2018-2022) puis Pacte de confiance (2023-2027) — Encadrement des dépenses de fonctionnement à inflation -0,5 %.

Fiscalité locale

• TFPB — Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties. 38 Md€, 100 % aux communes depuis 2021 (suite à la suppression de la TH).
• TFPNB — Taxe Foncière sur les Propriétés Non Bâties.
• TH — Taxe d'Habitation (résidence principale). Supprimée 2018-2023, compensée à 18 Md€ par l'État.
• CFE — Cotisation Foncière des Entreprises. Communes/EPCI, ~9 Md€.
• CVAE — Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises. En suppression progressive depuis 2023 (transférée à l'État).
• IFER — Impositions Forfaitaires sur les Entreprises de Réseaux (énergie, télécoms, ferroviaire).
• TASCOM — Taxe sur les Surfaces Commerciales (≥ 400 m²).
• DMTO — Droits de Mutation à Titre Onéreux. Taxes sur ventes immobilières, perçues par les départements (très volatile : -25 % en 2024).
• TICPE — Taxe Intérieure de Consommation sur les Produits Énergétiques. Part transférée aux régions et départements.
• Versement mobilité — Taxe sur les entreprises de plus de 11 salariés en zone urbaine pour financer les transports en commun.
• TVA transférée — Une part de la TVA nationale est attribuée aux Régions (5,5 Md€) et Départements (3 Md€) en substitution de DGF/CVAE.

RH et temps de travail

• 1 607 heures — Durée annuelle légale de travail dans la fonction publique. Calculée à partir de 35h/semaine - congés - jours fériés.
• Loi du 6 août 2019, art. 47 — Oblige toutes les collectivités à passer à 1 607h au 1er janvier 2022 (communes/EPCI), 2023 (départements), 2024 (régions). Toujours pas appliquée par 15 % des collectivités mi-2026.
• CMO / CLM / CLD — Congé de Maladie Ordinaire (≤ 1 an) / Congé de Longue Maladie (3 ans) / Congé de Longue Durée (5 ans).
• CET — Compte Épargne Temps. Permet de cumuler jusqu'à 60 jours de RTT/congés non pris.
• RPS — Risques Psycho-Sociaux. Burn-out, harcèlement, dépression liée au travail.
• F3SCT — Formation Spécialisée en matière de Santé, de Sécurité et de Conditions de Travail. Successeur des CHSCT depuis 2022.
• Sofaxis — Courtier d'assurance leader en collectivités locales. Publie un baromètre annuel sur les absences FPT.

Métiers FPT spécifiques

• ATSEM — Agent Territorial Spécialisé des Écoles Maternelles. Cat. C, ~120 000 agents, présents dans toutes les classes maternelles.
• Garde champêtre — Police communale rurale, en voie de disparition (~1 000 agents).
• Policier municipal — Officier de police judiciaire local, sous autorité du maire. ~25 000 agents.
• ASVP — Agent de Surveillance de la Voie Publique (assistant police municipale, sans armement).
• Ripeur — Agent de collecte des déchets ménagers.
• SPP / SPV — Sapeur-Pompier Professionnel (41,5 k) / Volontaire (197 k indemnisés mais hors stat. FPT).
• TOS — Personnel Technique, Ouvrier et de Service (entretien, restauration, maintenance) des collèges (Départ.) et lycées (Régions).

Mots-clés débat productivité

• Mille-feuille territorial — Expression désignant le cumul de strates : Commune + EPCI + Département + Région + État + UE = 6 niveaux.
• Mutualisation — Mise en commun de services entre communes et EPCI. Théorie : économies d'échelle. Réalité : doublons.
• Économies d'échelle inversées — Phénomène où plus la commune est petite, plus le coût/habitant est faible — mais le ratio agents/1000 habitants reste élevé (chaque commune doit avoir un secrétaire, un agent technique, etc.).
• Doublon structurel — Maintien de services identiques au niveau communal et intercommunal alors que la mutualisation devait éliminer la redondance.
• Conditionnalité DGF — Idée FIPECO/IFRAP : conditionner la DGF à des indicateurs de productivité (effectifs/hab, application 1607h, etc.). Jamais mise en œuvre.
• Contrôle de légalité — Mission du Préfet de vérifier la conformité des délibérations à la loi. En FPT, l'application est laxiste sur le temps de travail.
• Déféré préfectoral — Saisine du Tribunal Administratif par le Préfet pour annuler une délibération illégale.